Уполномоченный по защите прав предпринимателей: О смягчении санкций, применяемых к правонарушениям предприятий.
РостехнадзорВ аппарат президента поступило предложение от лица уполномоченного по защите прав предпринимателей Бориса Титова. Дело касается формы наказания в виде административного приостановления деятельности предприятия, которая по современным правилам установлена в размере до 90 дней.
Предлагается сократить этот период до 30 дней. Аргументами в поддержку являются привычные доводы об ущемлении прав бизнесменов, ведь такая долгосрочная мера может привести к банкротству организации - остановка производства прибыли не приносит, расходы на исполнение замечаний инспекторов идут, также требуется платить зарплату персоналу за простой по вине работодателя.
В 2005 году избрание подобной меры было осуществлено в отношение 35 составов административных правонарушений, в 2018 году наказание применяется уже в отношении 115 составов. Вместе с тем применение данного механизма в судебном порядке сократилось вдвое: с 27315 решений в 2014 г. до 13538 в 2018 г.
Весомый вклад в выбор такого оптимистического направления внесено силами МЧС России, стремящегося в настоящее время к профилактике и предупреждению нарушений. Тогда как Роспотребнадзор и Ростехнадзор наоборот стал чаще приостанавливать деятельность предприятий в ходе проверок. Статья 6.3. «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» КоАП в 2014 году упоминается 5261 раз, в 2018 – 5544 раза, а по статье 9.1. «Нарушение требований промышленной безопасности» КоАПв 2014 году наложено 1634 приостановлений, в 2018 году – 1645.
Как отмечает Борис Титов, Постановления Пленума ВАС России от 2 июня 2004 года №10 и Пленума ВС России от 24 марта 2005 года №5 предполагают фиксирование необходимости выбора более суровой меры наказания взамен административного штрафа или предупреждения. Вот только на практике данное условие выполняют либо формально, либо вовсе о нем забывают. Поэтому кроме смягчения санкций за правонарушения с 90 до 30 дней инициатор предлагает внести в КоАП и условие, регламентируемое Пленумами.
О недостатках законопроекта реформы контроля и надзора
Уполномоченный при президенте по защите прав предпринимателей Борис Титов направил заместителю председателя правительства Константину Чуйченко отзыв на проекты федеральных законов о госконтроле и об обязательных требованиях, подготовленные Министерством экономического развития.
Отмечается, что проект закона о госконтроле унаследовал недостатки предыдущего документа, разрабатывавшегося Департаментом государственного регулирования экономики Минэкономразвития в 2014-2017 годах.
Законопроект, по мнению Титова, отличается неопределенностью: решение многих важных вопросов оставляется на усмотрение административных органов. Например, должностным лицам дается право, в случае, если определенные отношения не урегулированы законодательством, действовать «исходя из принципов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установленных главой 2 законопроекта».
В законопроекте, в отличие от действующего закона №294-ФЗ, не упоминается презумпция добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Вместо нее говорится о толковании «всех сомнений в нарушении обязательных требований» в пользу контролируемого лица.
Контрольно-надзорные органы, помимо всего прочего, наделяются правом блюсти «и иные охраняемые законом ценности». Однако понятие «охраняемых законом ценностей» нигде не определено, что делает законопроект очень непредсказуемым для бизнеса.
Согласно законопроекту, инспектор наделяется правом выдавать либо предписания об устранении выявленных нарушений, либо рекомендации по соблюдению обязательных требований. Однако не конкретизируется, в каких случаях какой путь он должен выбрать.
По сравнению с законом №294-ФЗ из числа оснований, влекущих недействительность проверки, исчезли «требование документов, не относящихся к предмету проверки»; «проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля». А формулировка «нарушение срока уведомления о проведении проверки» заменена на «нарушение требования об уведомлении о проведении контрольно-надзорного мероприятия».
Согласно законопроекту, ключевые показатели вида контроля должны утверждаться правительством. Но индикативные показатели оставлены на усмотрение самого контрольно-надзорного органа. Участие предпринимательских объединений ни в определении показателей, ни в оценке их достижения не предусмотрено.
Законопроект запрещает включать в ключевые показатели видов контроля количество проведенных мероприятий, количество выявленных нарушений и лиц, привлеченных к ответственности. Однако не запрещает устанавливать «плановые нормы» по собранным штрафам.
Не учтено очень важное, с точки зрения бизнес-омбудсмена, положение о том, что дела об административных правонарушениях не должны возбуждаться без проведения согласованной органами прокуратуры проверки (за исключением случаев уже наступившего вреда жизни, здоровью и других специально определенных случаев).
Законопроект декларирует, что убытки контролируемых лиц от неправомерного решения контрольно-надзорного органа должны возмещаться. Однако механизм возмещения не прописан.
Что касается проекта закона об обязательных требованиях, то Борис Титов отмечает, что понятие «обязательных требований» сузилось до требований, установленных нормативными правовыми актами. Из него исчезли СанПины, ГОСТы, международные стандарты и т.д. Соответственно, на них не распространяются новые принципы регулирования (актуализация, категорирование, оценка регулирующего и фактического воздействия, единый реестр требований).
Особое регулирование предусмотрено для обязательных требований, содержащихся в международных договорах, решениях международных организаций, международных конференций. А вот принимаемые во их исполнение НПА (в которых обычно и содержится вся конкретика) в законопроекте не фигурируют.
В случае расхождений между реестром обязательных требований и нормативным правовым актом преимущественная сила придается нормативному правовому акту. Таким образом, реестр фактически низводится до уровня справочной системы. По мнению Титова, систематизированные и публичные данные реестра должны иметь приоритет перед нормативным правовым актом.
В законопроекте сохраняются риски вменения уголовной ответственности вместо административной за одни и те же нарушения. В качестве критерия дифференциации ответственности указана «массовость несоблюдения контролируемыми лицами обязательных требований», но не ясно, является она основанием для ужесточения, либо, наоборот, смягчения ответственности.
Помимо замечаний к законопроектам, Борис Титов предложил узаконить участие предпринимательских объединений в обсуждении контрольно-надзорной деятельности. А для этого создать при правительстве Общественный деловой совет.
